Uprawnienia organizacji ekologicznej w postępowaniu administracyjnym
System ocen środowiskowych
28 lipca 2010
Definicje udziału społeczeństwa
29 lipca 2010
2.2 Uprawnienia organizacji ekologicznej w postępowaniu administracyjnym jako uczestnik na prawach strony
ORGANIZACJA SPOŁECZNA może brac udział w postępowaniu administracyjnym jako uczestnik na prawach strony.
Organizacje społeczne biorące udział w postępowaniu administracyjnym jako uczestnik na prawach strony nie mogą reprezentować własnego interesu prawnego lub faktycznego.
Do udziału w postępowaniu na prawach strony może być dopuszczona wyłącznie organizacja społeczna, która wykaże, iż będzie w nim działać w interesie społecznym (publicznym).
Uprawnienia organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym określa art. 31 KPA.
UPRAWNIENIA ORGANIZACJI SPOŁECZNEJ:
- prawo dopuszczenia do udziału w toczącym się postępowaniu
- prawo żądania zawiadomienia o postępowaniu, w którym organizacja chce wziąć udział
- prawo przedstawienia poglądu w sprawie
- prawo żądania wszczęcia postępowania
Skorzystanie z przysługujących uprawnień wymaga spełnienia określonych warunków.
Jakie warunki należy spełnić, aby skorzystać z uprawnień przysługujących organizacji w postępowaniu administracyjnym?
Należy:
- złożyć pisemny wniosek, który musi spełniać wymogi podania (zawierać nazwę i adres wnioskodawcy, wskazanie organu, określenie żądania (odpowiednio: wszczęcia, dopuszczenia do udziału w postępowaniu, zawiadomienia, zgody na przedstawienie poglądu w sprawie), podpis lub podpisy osób umocowanych do reprezentacji organizacji)
- we wniosku należy wykazać interes społeczny oraz zgodność celów statutowych organizacji z przedmiotem postępowania (nie jest to wymóg konieczny przy wniosku o zgodę na wyrażenie poglądu w sprawie, ale warto te przesłanki wykazać)
- do wniosku należy dołączyć odpis z KRS lub podać numer KRS i adres elektroniczny: http://krs.cors.gov.pl/ – umożliwiający organowi administracji weryfikację danych o organizacji, jej celach statutowych oraz o osobach umocowanych do podpisania wniosku
- jeżeli w sprawie działa za nas pełnomocnik – do wniosku należy dołączyć pełnomocnictwo.
2.2.2. Wykazywanie interesu społecznego oraz zgodności celów statutowych organizacji z przedmiotem postępowania
Interes społeczny (publiczny)
KPA nie definiuje pojęcia interesu społecznego (publicznego).
Rozstrzyganie kwestii udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym dotyczącym innej osoby musi być połączone z rozważeniem, czy za tym udziałem przemawia interes społeczny. Wniosek o dopuszczenie do tego udziału musi zatem zawierać wszelkie argumenty za nim przemawiające (wyrok NSA z dnia 20.03.2008 r., II OSK 264/07, LEX nr 504829).
Wykazaniu, że w konkretnej sprawie za udziałem organizacji społecznej przemawia interes społeczny (publiczny) – poza samą intuicją oraz poczuciem praworządności i współodpowiedzialności za stan środowiska naturalnego – służyć mogą poglądy nauki prawa oraz orzecznictwo sądów administracyjnych.
W orzecznictwie sądowym nie ma sporu co do tego, że udział organizacji ekologicznych w postępowaniach, których przedmiotem jest ochrona środowiska, uzasadniony jest ze względu na wagę konstytucyjnej zasady kontroli społecznej.
| wyrok NSA z 4.12.2001 r. II SA 2464/00 LEX nr 81984 |
Treść pojęcia interesu społecznego jest bowiem ciągle zmieniającą się kompozycją różnorodnych wartości społeczeństwa w określonym czasie.Udział organizacji społecznej musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym. |
| Wyrok NSA z 15.06.2000 r. II SA/Gd 790/98 LEX nr 44215 |
Instytucja podmiotów na prawach strony wprowadzona do KPA kolejnymi nowelizacjami miała służyć wzmożeniu ochrony interesu społecznego i praworządności. |
W interesie społecznym jest sprawowanie przez społeczeństwo (organizacje ekologiczne) kontroli nad prawidłowością działań podejmowanych w szczególności na terenie obszarów chronionych, także w szerszym zakresie niż gwarantują to przepisy o udziale społeczeństwa, a tym bardziej w tych postępowaniach, w których ze względu na brak konieczności prowadzenia postępowania w sprawie SOOŚ lub OOŚ – nie jest przewidziany udział społeczeństwa.
Należy pamiętać jednak, że w niektórych sprawach przepisy wyłączają jakikolwiek udział organizacji społecznych w postępowaniu.
W praktyce sądów administracyjnych wykształciła się linia orzecznicza, zgodnie z którą fakt, iż inwestor działa w interesie społecznym, nie wyłącza istnienia interesu społecznego po stronie organizacji ekologicznej. Interesy społeczne w przypadku ich współwystąpienia nie wykluczają się – organizacja ekologiczna może uczestniczyć w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiot jest związany z ochroną środowiska także wtedy, kiedy inwestycja lub inne działanie realizowane jest w interesie społecznym (np. droga).
| wyrok WSA w Warszawie z 26.04.2007 r. IV SA/Wa 741/06 LEX nr 3383170 |
Wykluczyć należy generalne założenie, jakoby sprzeczne z interesem publicznym byłoby dopuszczenie organizacji społecznej, która sprzeciwia się realizacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego, przez sam wzgląd na okoliczność, iż szeroko rozumiany interes publiczny może przemawiać za jego budową. W interesie publicznym pozostaje bowiem zarówno wspieranie sprawnej realizacji budownictwa wielorodzinnego jak i zapewnienie, we właściwym zakresie, ochrony środowiska, w tym standardów jego jakości. W pewnych przypadkach realizacja obu celów może pozostawać w sprzeczności. Wobec jednak faktu, iż oba cele można uznać za publiczne, generalnie w postępowaniu możliwe jest rozważenie udziału organizacji reprezentującej każdy z tych przeciwstawnych interesów. |
Zgodność celów statutowych z przedmiotem postępowania
Między celami organizacji społecznej a przedmiotem sprawy administracyjnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej musi istnieć związek merytoryczny o znaczeniu prawnym, a nie tylko faktycznym.
W postępowaniach administracyjnych, w których występuje aspekt ochrony obszarów Natura 2000, czy szerzej – kwestie związane z ochroną środowiska – mogą wziąć udział organizacje, które w statucie mają wpisane cele związane z ochroną środowiska, ochroną przyrody, zrównoważonym rozwojem, ochroną bioróżnorodności itp.
Określona w statucie organizacji społecznej jej działalność, a więc w istocie cele organizacji społecznej, muszą być w stopniu możliwie ścisłym określone – tak, aby dawały możliwość ustalenia, że wiążą się ściśle z przedmiotem sprawy, do udziału, w której organizacja zamierza przystąpić na prawach strony.
Mając tak zakreślone cele statutowe – organizacje społeczne spełniają definicję organizacji ekologicznej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 10 Ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227, z późn. zm., powoływanej jako UOOŚ).
ORGANIZACJA EKOLOGICZNA – organizacja społeczna, której statutowym celem jest ochrona środowiska.
Jeżeli między celami statutowymi a przedmiotem sprawy nie ma związku, nasza organizacja nie zostanie dopuszczona do udziału w postępowaniu, w takiej sytuacji nie zostanie również uwzględniony nasz wniosek o wszczęcie postępowania.
2.2.3. Poszczególne uprawnienia organizacji ekologicznejw postępowaniu administracyjnym
Art. 31 KPA:
§ 1. Organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem:
- 1. wszczęcia postępowania;
- 2. dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu;
jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.
§ 2. Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie.
§ 3. Organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony.
§ 4. Organ administracji publicznej, wszczynając postępowanie w sprawie dotyczącej innej osoby, zawiadamia o tym organizację społeczną, jeżeli uzna, że może ona być zainteresowana udziałem w tym postępowaniu ze względu na swoje cele statutowe, i gdy przemawia za tym interes społeczny.
§ 5. Organizacja społeczna, która nie uczestniczy w postępowaniu na prawach strony, może za zgodą organu administracji publicznej przedstawić temu organowi swój pogląd w sprawie, wyrażony w uchwale lub oświadczeniu jej organu statutowego.
2.2.3.1. Prawo żądania wszczęcia postępowania w sprawie innej osoby (art. 31 § 1 pkt 1 KPA)
Prawo żądania wszczęcia postępowania w sprawie innej osoby umożliwia organizacjom ekologicznym inicjowanie postępowań w sprawach, w których stwierdziły one naruszenie przepisów ochrony środowiska ewentualnie również inne nieprawidłowości, które mogą zostać usunięte w toku takich postępowań, a także we wszystkich innych sytuacjach, jeżeli wymaga tego interes publiczny.
Klasycznymi przykładami, kiedy prawo żądania wszczęcia postępowania okazuje się niezbędne w działaniach organizacji ekologicznej na rzecz ochrony obszarów Natura 2000 – są sytuacje z art. 37 Ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2009 r., Nr 151, poz. 1220) – jeżeli działania mogące znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 lub obszar znajdujący się na Shadow List zostały podjęte bez uzyskania decyzji środowiskowej wyrażającej zgodę na takie działania, niezgodnie z ustaleniami planu zadań ochronnych lub planu ochrony – organizacja ekologiczna może żądać od regionalnego dyrektora ochrony środowiska wydania decyzji nakazującej natychmiastowe ich wstrzymanie i podjęcie w wyznaczonym terminie niezbędnych czynności w celu przywrócenia poprzedniego stanu danego obszaru, jego części lub chronionych na nim gatunków.
O wszczęciu postępowania oraz o odmowie wszczęcia organ administracji rozstrzyga postanowieniem. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania służy zażalenie. Postanowienie o wszczęciu postępowania nie jest zaskarżalne.
Najlepszym rozwiązaniem jest połączenie w jednym wniosku żądania wszczęcia postępowania oraz dopuszczenia do udziału we wszczętym postępowaniu.
Uwzględnienie takiego wniosku umożliwia organizacji ekologicznej rozpoczęcie postępowania w sprawie, w której z różnych względów uznaje ona za stosowne podjęcie działań przez organy administracji, a następnie poprzez udział w zainicjowanym przez siebie postępowaniu osiągnięcie takiego rozstrzygnięcia, które będzie najbardziej korzystne z punktu widzenia ochrony obszarów Natura 2000.
2.2.3.2. Prawo żądania dopuszczenia do udziału w toczącym się postępowaniu (art. 31 § 1 pkt 2 KPA)
Postępowania z udziałem społeczeństwa (SOOŚ, OOŚ, ocena habitatowa) wyczerpują jedynie wąski wycinek spraw, z którymi przychodzi się mierzyć organizacjom ekologicznym w codziennej praktyce działania na rzecz zachowania unikalnych walorów przyrodniczych obszarów Natura 2000.
Często jest tak, że nie wiemy, od czego zacząć, problem, który się pojawia, jest na tyle nowy, że nie mając doświadczenia, brakuje nam koncepcji, w jaki sposób działać.
Jeżeli sprawa jest w toku, to z doświadczenia wynika, że najlepiej zacząć od złożenia wniosku o dopuszczenie organizacji do toczącego się postępowania.
Przystąpienie do sprawy pozwala jedną rękę trzymać na pulsie i przyglądać się działaniom inwestora (lub innego podmiotu operującego na obszarze Natura 2000 z zagrożeniem dla jego integralności) oraz organu administracji, a drugą ręką kartkować przepisy lub telefonować do osób z większym doświadczeniem.
Organizacja ekologiczna może przystąpić do toczącego się postępowania
i brać w nim udział pod warunkiem, że zostanie formalnie do takiego udziału dopuszczona.
Organizacja ekologiczna może przystąpić do postępowania już w I instancji, a może też dopiero złożyć wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu II instancji. Jednak nie biorąc udziału w postępowaniu I instancji, nie może złożyć odwołania od decyzji.
Dopuszczenie do udziału w postępowaniu wymaga wydania postanowienia. Dopiero od chwili doręczenia postanowienia o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu organizacja społeczna korzysta z praw strony w postępowaniu.
Wskazówka praktyczna: Zdarza się, że organ z nami koresponduje, chociaż nie wydał na nasz wniosek postanowienia o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu. Mimo że w niektórych sprawach sądy administracyjne przyjmowały, że dorozumiane dopuszczenie do udziału w postępowaniu zastępuje postanowienie w tym przedmiocie, ze względów ostrożności procesowej domagajmy się jednak wydania postanowienia! Może się bowiem zdarzyć, że mimo złożenia wniosku, mimo brania udziału w postępowaniu, czy to organ odwoławczy, czy to WSA uznają, że nasze czynności ze względów formalnych były bezskuteczne, bo podjęte przed wydaniem postanowienia albo w ogóle bez wydania takiego postanowienia w sprawie.
Postanowienie o dopuszczeniu organizacji ekologicznej do udziału w postępowaniu jest niezaskarżalne, co oznacza, że inwestor, czy inny podmiot, którego działalność chcemy monitorować, biorąc udział w postępowaniu – nie może procesowo zablokować naszego udziału w sprawie.
Inaczej jest w przypadku postanowienia o odmowie dopuszczenia udziału organizacji w postępowaniu. Mamy wówczas prawo złożyć zażalenie na takie rozstrzygnięcie, a po wyczerpaniu toku instancji – służy nam prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego.
Uprawnienia procesowe organizacji społecznych występujących jako podmioty na prawach strony co do zasady są analogiczne z uprawnieniami strony (zobacz dział 2.1. Uprawnienia strony postępowania administracyjnego), z niewielkimi wyłączeniami.
Organizacja ekologiczna – jako uczestnik postępowania na prawach strony – nie może:
- żądać zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 98 § 1 KPA (zawieszenie fakultatywne);
- żądać umorzenia postępowania na podstawie art. 105 ¤ 2 KPA (umorzenie fakultatywne);
- być stroną ugody administracyjnej (art. 114 KPA).
Wyłączenia dotyczą uprawnień związanych z dysponowaniem przedmiotem postępowania. Ponieważ przedmiotem postępowania są prawa materialne stron, tylko one mogą decydować o tych prawach, jak również o czynnościach procesowych zależnych wyłącznie od uznania stron.
2.2.3.3. Prawo żądania zawiadomienia o postępowaniu,w którym organizacja chce wziąć udział
Prawo żądania zawiadomienia o postępowaniu, w którym organizacja chce wziąć udział na podstawie art. 31 § 4 KPA, jest na tyle rzadko stosowane, że niektórzy komentatorzy uznają ten artykuł za przepis ămartwy”. Dzieje się tak dlatego, że art. 31 § 4 KPA formalnie zapewnia organizacjom jedynie prawo oczekiwania na takie zawiadomienie.
Jeżeli jednak uprawnienie do biernego oczekiwania zdynamizujemy i zamiast czekać na aktywność organu sami zwrócimy się do niego z wnioskiem o to, aby niezwłocznie zawiadomił naszą organizację o wszczęciu postępowania, co do którego mamy sygnał, iż wkrótce zostanie zainicjowane – uzyskujemy gwarancję, że zawiadomienie takie do nas dotrze i będziemy się mogli do niego włączyć (złożyć wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu) na najwcześniejszym etapie.
2.2.3.4. Prawo przedstawienia poglądu w sprawie
Na podstawie art. 31 § 5 KPA organizacja ekologiczna może przedstawić pogląd w sprawie za zgodą organu prowadzącego postępowanie. Formalnie, najpierw należy zwrócić się o zgodę, a po wydaniu przez organ postanowienia ze zgodą, przedstawić pogląd na sprawę. Podobnie jak w przypadku prawa do zawiadomienia o postępowaniu, w którym organizacja chce wziąć udział, organizacje ekologiczne rzadko korzystają z tego uprawnienia, a szkoda.
Wprawdzie przedstawienie poglądu w sprawie wymaga zgody organu prowadzącego postępowanie, ale warto się o nią zwracać, ponieważ pogląd w sprawie może być przedstawiony także w tych postępowaniach, w których wykluczony jest czynny udział organizacji ekologicznej na prawach strony. Instytucja poglądu w sprawie umożliwia więc przedstawienie stanowiska w sprawie, w której ze względów formalnych nie weźmiemy udziału (np. w sprawie wydania pozwolenia na budowę).
Pogląd w sprawie powinien zostać wyrażony w formie, jaką przewiduje statut naszej organizacji dla składania oświadczeń woli (np. uchwała zarządu, oświadczenie podpisane przez umocowanych jego członków).
Wskazówka praktyczna: Występując z wnioskiem o zgodę na wyrażenie poglądu w sprawie, załączmy do niego od razu oświadczenie, które nasz pogląd wyraża. Formalnie wyrażenie poglądu będzie w takiej sytuacji przedwczesne, ale dzięki takiemu działaniu możemy nasz pogląd „przemycić” do akt sprawy niezależnie od tego, czy organ formalnie zgodzi się na jego przedstawienie.
Pogląd wyrażony w sprawie nie jest wprawdzie formalnie wiążący dla organu administracji, ale dzięki art. 7 KPA (zasada prawdy obiektywnej)
i wynikającemu z niego nakazowi rozważenia wszystkich dowodów zgromadzonych w sprawie oraz wyjaśnienia wszystkich wątpliwości, możemy poprzez tę instytucję wykazać punkty krytyczne postępowania, wątpliwości nasze i społeczeństwa, a nawet spróbować podważyć niektóre cząstkowe rozstrzygnięcia w sprawie (np. zwracając się do organu o rozważenie możliwości wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie tego z zaskarżalnych postanowień, które uznajemy za rażąco naruszające prawo).
Pogląd w sprawie będzie miał w opisanej sytuacji charakter zbliżony do wniosków lub uwag składanych w postępowaniach prowadzonych z udziałem społeczeństwa.
2.2.4. Postępowania administracyjne, w których udział organizacji społecznych został wyłączony
Polski ustawodawca, w przeciwieństwie do wspólnotowego, uznaje niestety często udział organizacji ekologicznych w postępowaniach administracyjnych za ăzło konieczne”, ăbarierę inwestycyjną”, ăgłówny powód opóźnień w realizacji najważniejszych dla kraju inwestycji infrastrukturalnych”.
Kierując się tego typu „filozofią” w ostatnich latach w szeregu postępowań, w których prawo wspólnotowe nie zabezpiecza udziału społeczeństwa, nasz ustawodawca wyeliminował możliwość udziału organizacji ekologicznych.
| Postępowania, w których wyłączono czynny udział organizacji ekologicznych | Podstawa prawna wyłączenia |
| wydawanie pozwoleń na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza | art. 185 ust. 2 i art. 181 ust. 1 pkt 2 Ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150, z późn. zm.) |
| wydawanie pozwoleń wodnoprawnych | art. 127 ust. 8 Ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019, z późn. zm.) |
| wydawanie zezwoleń na wytwarzanie odpadów |
art. 181 ust. 1 pkt Ustawy Prawo ochrony środowiska |
| wydawanie pozwoleń na budowę | art. 28 ust. 3 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, z późn. zm.)
|
Uwaga! Udział organizacji ekologicznych jest wyłączony tylko w tych sprawach, w stosunku do których przepisy wprost przewidują taki wyjątek (stwierdzają, iż w danej sprawie nie stosuje się art. 31 KPA).